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陳吉寧：改革生態(tài)環(huán)保制度提升環(huán)境治理能力

環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧

（二○一五年十一月九日）

各位委員、各位專家，

女士們、先生們、朋友們：

　　北京正處金秋銀冬之交，我們有一年收獲的喜悅，也有謀劃來年的期待。今天大家相聚這里，共謀中國環(huán)境與發(fā)展事業(yè)大計(jì)。首先，我謹(jǐn)代表中國環(huán)境保護(hù)部，對各位委員和嘉賓表示歡迎和感謝！

　　今年是中國環(huán)境發(fā)展歷史上具有里程碑意義的一年。中共十八屆五中全會(huì)通過“十三五”規(guī)劃《建議》，圍繞“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，提出未來五年中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)要求、發(fā)展理念和重大舉措，將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，并獨(dú)立成章，對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作出重大戰(zhàn)略部署。今年早些時(shí)候，中國政府還發(fā)布兩份重要的“姊妹篇”文件——《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》。這三份綱領(lǐng)性文件彼此呼應(yīng)、相互銜接，明確了中國未來五年乃至更長時(shí)期生態(tài)環(huán)境治理的理念、原則、目標(biāo)和任務(wù)，a是中國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和路線圖。

　　今年也是全球可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一年。7月份在亞的斯亞貝巴舉行第三次發(fā)展籌資問題國際會(huì)議，193個(gè)國家達(dá)成了行動(dòng)議程。9月份召開的聯(lián)合國發(fā)展峰會(huì)，通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。12月將舉行巴黎氣候大會(huì)，各國期待達(dá)成新的全球氣候協(xié)議，為把2050年全球溫度升高控制在兩度之內(nèi)而努力。這三次高級(jí)別國際會(huì)議，為人類可持續(xù)發(fā)展的未來描繪了新的路徑。

　　將這些宏偉藍(lán)圖付諸實(shí)踐、變成現(xiàn)實(shí)，需要好的制度安排和治理能力。這次年會(huì)以“綠色轉(zhuǎn)型的國家治理能力”為主題，很及時(shí)、很有特點(diǎn)，對我們推動(dòng)相關(guān)實(shí)踐進(jìn)程很有意義。在此，我愿就“改革生態(tài)環(huán)保制度，提升環(huán)境治理能力”問題，同大家交流探討。

　　中國政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局，綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)被擺到更加突出的位置。習(xí)近平主席對建設(shè)生態(tài)文明、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)提出了一系列新的重要理念、思想和戰(zhàn)略，有關(guān)的講話、論述、批示達(dá)60多次。李克強(qiáng)總理、張高麗副總理多次作出明確指示和要求。可以說，中國政府對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)不斷深化，力度前所未有，進(jìn)程加速推進(jìn)。

　　特別是隨著《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，以及新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，中國環(huán)境質(zhì)量改善取得積極進(jìn)展。2014年，首批實(shí)施新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個(gè)城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.1%，今年1~9月同比下降16.4%。2010~2014年，全國地表水國控?cái)嗝媪英躅愑?5.6%下降至9.2%?；瘜W(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物減排預(yù)期可圓滿完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，減排最明顯成效之一是我國酸雨面積已恢復(fù)到上世紀(jì)90年代水平。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)力度不斷加大，2008~2014年，中央投入專項(xiàng)資金315億元，支持5.9萬個(gè)村莊開展環(huán)境綜合整治，1.1億農(nóng)村人口直接受益。目前，我們正在編制《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，集中采取措施，遏制土壤污染。

　　各位委員、各位專家！

　　“十三五”是中國全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的決勝期，也是生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的重要窗口機(jī)遇期。“十三五”規(guī)劃《建議》提出了許多新思想新措施，從環(huán)境與發(fā)展的視角看，我想強(qiáng)調(diào)其中三點(diǎn)：

　　第一，《建議》提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念，其中，創(chuàng)新是解決發(fā)展動(dòng)力問題，協(xié)調(diào)是解決發(fā)展不平衡問題，綠色是解決人與自然和諧問題，開放是解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動(dòng)問題，共享是解決社會(huì)公平正義問題。這意味著，國合會(huì)一直倡導(dǎo)的綠色發(fā)展，將成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主流和方向，對引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)將發(fā)揮重要作用。

　　第二，為了補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境這一中國全面建成小康社會(huì)的突出短板，《建議》提出到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的奮斗目標(biāo)。對我們而言，這既是強(qiáng)大的動(dòng)力，也面臨很大的壓力和挑戰(zhàn)。

　　第三，《建議》專章提出了促進(jìn)綠色發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境的6大措施，這包括促進(jìn)人與自然和諧共生、加快建設(shè)主體功能區(qū)、推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展、全面節(jié)約和高效利用資源、加大環(huán)境治理力度、筑牢生態(tài)安全屏障。這將有力促進(jìn)環(huán)境與發(fā)展的融合，有助于從源頭上控制污染，增強(qiáng)保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性。

　　我們將按照《建議》要求，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，從改革環(huán)境治理制度入手，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)共治的環(huán)境治理體系，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場化和信息化水平。這其中，改革環(huán)境治理制度、提升環(huán)境治理能力，是重中之重，是將頂層設(shè)計(jì)和改革藍(lán)圖具體化為路線圖和施工圖的“牛鼻子”，需要率先突破。就此，我談5點(diǎn)看法和打算：

　　第一，加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)，堅(jiān)持依法保護(hù)環(huán)境。目前，中國的環(huán)保工作越來越依賴宏觀政策，而保持宏觀政策有效性的基礎(chǔ)是法治化，使守法成為常態(tài)。這既是依法治國的必然要求，也是環(huán)境治理的改革方向。法治化的任務(wù)，一是健全環(huán)境法律體系，二是嚴(yán)格執(zhí)行法律。通過法律的完善和執(zhí)行，讓環(huán)境違法行為受到應(yīng)有處罰，使企業(yè)環(huán)境行為的外部性內(nèi)部化，促進(jìn)建立公平規(guī)范的市場競爭秩序。

　　“十二五”以來，以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》為標(biāo)志，中國環(huán)境保護(hù)的立法和執(zhí)法取得重要進(jìn)展。我們把2015年確定為新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施年，經(jīng)過近一年的施行，環(huán)保法的權(quán)威和震懾力不斷增強(qiáng)?！笆濉睍r(shí)期，我們將進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境法治，實(shí)施好新《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》，加快推進(jìn)水污染防治、土壤污染防治、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境保護(hù)稅、核安全、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測等方面法律法規(guī)的制修訂，并嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，探索環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接模式，強(qiáng)化公民環(huán)境訴權(quán)等司法保障，推動(dòng)建立系統(tǒng)完備、高效有力的環(huán)境法治體系。

　　第二，完善環(huán)境預(yù)防體系，推動(dòng)空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。預(yù)防是環(huán)境保護(hù)的首要原則，相比于治理，預(yù)防是第一位的。體現(xiàn)和強(qiáng)化預(yù)防，包含生態(tài)紅線、戰(zhàn)略環(huán)評、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及資源能源總量與強(qiáng)度雙控制度等重要舉措。

　　“生態(tài)保護(hù)紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國家層面的“生命線”。“十三五”期間，我們將根據(jù)主體功能定位和空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等的開發(fā)邊界，以及耕地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界，這些邊界就是生態(tài)紅線。通過紅線劃定，逐步優(yōu)化發(fā)展的空間布局，守住生態(tài)環(huán)境安全的底線。

　　戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的重要手段?！笆濉睍r(shí)期，我們已相繼完成環(huán)渤海等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，以及西部大開發(fā)和中部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評，開展360多項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評。目前，我們正在推進(jìn)戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評立法工作，強(qiáng)化其剛性約束，切實(shí)對區(qū)域重大生產(chǎn)力布局發(fā)揮指導(dǎo)和規(guī)范作用。

　　標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)的先導(dǎo)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入水平和倒逼結(jié)構(gòu)升級(jí)的有效手段。我們將進(jìn)一步完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是強(qiáng)化地方的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)作用，推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　“十三五”，中國還將實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，進(jìn)一步提高節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)礦標(biāo)準(zhǔn)，既要控制總量，也要控制單位生產(chǎn)總值能耗、水耗、建設(shè)用地強(qiáng)度，全面節(jié)約和高效利用資源能源，減輕污染排放、促進(jìn)環(huán)境治理。

　　第三，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善。圍繞《生態(tài)文明體制改革總體方案》，中國政府同步發(fā)布了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等6份配套文件?！笆濉币?guī)劃《建議》對改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度有一系列明確要求，創(chuàng)造了前所未有的機(jī)遇。目前，我們正在加快推進(jìn)，主要包括4個(gè)方面：

　　一是建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可證制度，同時(shí)改革環(huán)境影響評價(jià)、總量控制、污染排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費(fèi)等管理制度，形成以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，制度間有效銜接、運(yùn)行順暢、簡便高效的管理制度體系。

　　二是建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)和區(qū)域協(xié)作機(jī)制，對區(qū)域性環(huán)境污染防治和自然生態(tài)保護(hù)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，提高環(huán)境治理的整體性和有效性。

　　三是健全環(huán)境保護(hù)的市場體系。鼓勵(lì)各類投資進(jìn)入環(huán)保市場，通過政府購買服務(wù)等方式，引入第三方治理環(huán)境污染，向社會(huì)開放部分環(huán)境監(jiān)測項(xiàng)目。建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度和交易市場。推廣綠色信貸，支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金。建立上市公司環(huán)保信息強(qiáng)制披露機(jī)制。在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。

　　四是建立健全評價(jià)考核和責(zé)任追究制度?！笆濉保袊鴮⒀芯拷⒖刹僮?、可視化的綠色發(fā)展指標(biāo)體系；制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和評價(jià)考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系。根據(jù)不同區(qū)域流域主體功能定位，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在探索編制自然資源負(fù)債表的基礎(chǔ)上，逐步建立地方領(lǐng)導(dǎo)人員自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。對造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)，探索建立賠償制度。對在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中失職、瀆職的黨政領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

　　第四，改革環(huán)境監(jiān)管方式，提升監(jiān)測監(jiān)管執(zhí)法能力。監(jiān)管執(zhí)法是生態(tài)環(huán)保的關(guān)鍵手段。長期以來，中國的環(huán)境監(jiān)管主要是對企業(yè)環(huán)境違法行為的監(jiān)督執(zhí)法，對地方政府環(huán)保職責(zé)履行情況缺乏督察手段。從今年開始，我們將對省級(jí)黨委和政府及其有關(guān)部門開展環(huán)保督察巡視，推動(dòng)地方黨委政府落實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量的主體責(zé)任。同時(shí)，將實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，從體制機(jī)制上解決一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題。

　　監(jiān)測是生態(tài)環(huán)保的基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護(hù)部將適度上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，建立全國統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，到2020年，全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基本實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋，各級(jí)各類監(jiān)測數(shù)據(jù)系統(tǒng)互聯(lián)共享。這將為保障監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)監(jiān)測與監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)提供重要支撐。

　　第五，全面推進(jìn)信息公開，倡導(dǎo)全民參與。良好的生態(tài)環(huán)境為全社會(huì)共同享有，也需要全民共同努力、參與和行動(dòng)。我們將加強(qiáng)資源環(huán)境國情和生態(tài)價(jià)值觀教育，提高公民環(huán)境意識(shí)。推進(jìn)綠色消費(fèi)革命，引導(dǎo)公眾向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉(zhuǎn)變。健全環(huán)境信息公開制度，全面推進(jìn)大氣和水等環(huán)境信息公開、排污單位環(huán)境信息公開、監(jiān)管部門環(huán)境信息公開，健全建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)信息公開機(jī)制。建立健全環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)和制度，促進(jìn)公眾監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，讓每個(gè)人都成為保護(hù)環(huán)境的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者。

　　女士們、先生們！

　　中國的環(huán)境保護(hù)正處于大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處于負(fù)重前行的關(guān)鍵期。希望大家圍繞推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、改革生態(tài)環(huán)保制度、提升環(huán)境治理能力等重大問題，深入討論，建言獻(xiàn)策，為加快推進(jìn)中國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)貢獻(xiàn)智慧和力量！

　　最后，祝中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)2015年年會(huì)圓滿成功！祝各位嘉賓在北京生活愉快，身體健康！

　　謝謝大家。